Euro ohrožuje evropský integrační projekt

Když krátce po druhé světové válce započala evropská integrace, bylo jejím prvořadým cílem zamezit politickým třenicím, které by mohly vést ke konfliktům. Dnes, o více než půlstoletí později, jsme svědky právě těch třenic, kterým otcové evropského integračního projektu toužili předejít: Řekové se například nezdráhají přirovnávat Němce k nacistům a požadují po nich reparace za druhou světovou válku; Němci zase Řeky veřejně označují za lháře a lenochy. Kde udělali architekti evropské integrace chybu?

Za vším hledej euro
Řada ekonomů vidí hlavní příčinu těchto konfliktů ve společné evropské měně. Mnozí z nich dokonce vznik politických pnutí předpovídali již na konci devadesátých let. Například Martin Feldstein z Harvardovy univerzity v roce 1997 upozorňoval, že jednotná měnová politika a absence pružných měnových kurzů povedou ke konfliktům, kdykoli se budou členské státy nacházet v odlišné fázi hospodářského cyklu. Podobně argumentovali i nositelé Nobelovy ceny za ekonomii Milton Friedman a Paul Krugman. Posledně jmenovaný shrnul tehdejší předpovědi ekonomů následovně: „Vznikne konflikt zájmů mezi zeměmi se slabými ekonomikami a populistickými vládami – čti: Itálie, Španělsko či prostě někdo z laxního jihu Evropy – a těmi se silnými ekonomikami a nezlomným odhodláním držet disciplinovanou ekonomickou politiku – čti: Německo.“

V čem viděli tito ekonomové příčinu budoucích konfliktů? Především v tom, že nefungují automatické mechanismy, které by zmírňovaly dopady ekonomického poklesu postihnuvšího pouze část eurozóny. Dlouhodobá a masivní nezaměstnanost v této části eurozóny potom produkuje nespokojenost a tlak na domácí politiky, aby nabídli řešení. Snaha politiků toto řešení poskytnout vede ke sporům například o rozsah a podmínky různých záchranných programů či o to, jaká má být měnová politika Evropské centrální banky. Tyto spory potom mohou vést k hledání skutečných či domnělých vnějších nepřátel a k politické radikalizaci. Podívejme se na fungování eurozóny podrobněji.

Anatomie eurozóny
Dostane-li se země do recese, má k dispozici několik mechanismů, jak se z ní vymanit. Pokud země stojí mimo eurozónu, může přizpůsobení probíhat prostřednictvím měnového kurzu: domácí měna oslabí, což vede ke zlevnění vývozů a zdražení dovozů. Jelikož je domácí produkce relativně levnější jak pro domácí, tak pro zahraniční subjekty, dojde k růstu poptávky a následně k poklesu nezaměstnanosti. Tento mechanismus se částečně uplatnil v případě Islandu. Na grafu níže vidíme, jak vzrostl podíl čistého exportu Islandu na HDP, ke kterému došlo částečně vlivem oslabení islandské koruny v roce 2008.

Graf 1: Podíl čistého exportu na HDP: Island, 2007–2010

Zdroj: Statistics Island, vlastní výpočet

Pokud je však stát členem eurozóny, přizpůsobení skrze měnový kurz není možné, a je tedy nutné spolehnout se na jiné kanály. V první řadě může přizpůsobení probíhat prostřednictvím cen a mezd. Ty se však nemění zdaleka tak rychle a ochotně jako měnový kurz. Zaprvé jsou různých cenových a mzdových kontraktů v ekonomice miliony, a než dojde k jejich přizpůsobení, nějaký čas to trvá a navíc to stojí úsilí. Oproti tomu měnový kurz je pouze jeden a mění se rychle a automaticky. Zadruhé existují určité faktory, které přizpůsobení cen a zejména mezd brání: sem patří například síla odborů či některé typy regulace. Firmy tak v období recese místo snižování mezd raději propouštějí a nezaměstnanost roste. K přizpůsobení cen a mezd za delší čas může dojít, avšak během této doby je mnoho lidí bez práce (viz případ Španělska a Řecka, kde je celková míra nezaměstnanosti dlouhodobě nad 20 % a míra nezaměstnanosti mladých lidí dokonce kolem 50 %), což má negativní dopad nejen na jejich peněženky, ale i na jejich psychiku.

Graf 2: Nezaměstnanost mladých: Řecko a Španělsko, 2010–2015

Zdroj: Eurostat

Pokud nezaměstnaní nejsou ochotni čekat na to, až proběhnou cenová a mzdová přizpůsobení, mohou migrovat z oblastí postižených recesí do oblastí, kterým se daří lépe. Ochota migrovat je však v Evropě, jak je notoricky známo, malá: přes veškerá opatření vedoucí ke snížení bariér migrace v rámci EU je pro občany členských zemí eurozóny stěhování se za prací nákladné, ať již kvůli jazykovým rozdílům mezi zeměmi nebo silným sociálním a kulturním vazbám v místě jejich bydliště. Zbývají tedy politická řešení nezaměstnanosti.

Nástrojem, který se za určitých okolností nabízí, je měnová politika. Jelikož však ta je společná pro celou eurozónu, je její využití problematické: je-li v jedné části eurozóny recese a v jiné konjunktura, Evropská centrální banka se potýká s problémem, zda svou politikou vyhovět spíše tomu či onomu státu, případně zda zvolit politiku, která je optimální „v průměru“ pro celou eurozónu, avšak ve svém důsledku nemusí vyhovovat nikomu. Zde se tedy nachází jeden ze zdrojů politického napětí: země, která je v recesi, požaduje jinou politiku než země, která zažívá konjunkturu. Vzpomeňme si například, jak Francie v minulosti několikrát kritizovala Evropskou centrální banku za příliš restriktivní politiku, zatímco Německo tuto politiku obhajovalo.

Nezaměstnanost by bylo možné částečně řešit pomocí fiskální politiky. Ta by fungovala tak, že by putovaly transfery ze států, které se nacházejí v konjunktuře, do států postižených recesí. Tyto transfery by zmírnily dopady ekonomického poklesu a za jistých okolností by skrze růst spotřebních výdajů mohly vést k oživení ekonomiky a snížení nezaměstnanosti. K transferům mezi státy však dochází pouze ve velmi omezené míře, neboť eurozóna fiskální unii nemá.

Tragédie úrokových sazeb
Existence společné měny nejen že komplikuje léčbu problémů způsobených nestejnorodostí členských států eurozóny, ale též sama pomáhala problémy vytvářet. Dělo se tak zejména skrze sbližování úrokových sazeb ze státních dluhopisů, které započalo těsně před vznikem eurozóny. Proč se úrokové sazby sbližovaly a proč to vedlo k problémům?

Výše úrokových sazeb je ovlivněna mimo jiné rizikem, že vláda nedostojí svým závazkům, a očekávanou inflací: vyšší riziko a vyšší míra očekávané inflace musí být kompenzovány vyšším úrokem. Před vstupem do eurozóny si vlády zemí jako Řecko, Španělsko či Itálie půjčovaly dráže než například Německo právě kvůli vyššímu riziku a vyšší očekávané inflaci.

Graf 3: Tříměsíční úrokové sazby: Německo, Řecko, Španělsko, Irsko, Itálie a Portugalsko, 1987–1998

Zdroj: Eurostat

Nicméně na grafu vidíme, že od roku 1995, kdy vzrostla očekávání, že středomořské země (s výjimkou Řecka, které vstoupilo do eurozóny později) přijmou euro, začaly úrokové sazby těchto zemí klesat a přibližovat se sazbě německé. Příčinou tohoto poklesu byl jednak pokles očekávané míry inflace vlivem vstupu do eurozóny, jednak pokles rizika: očekávalo se, že jedny členské státy eurozóny raději pomohou jiným splácet dluhy, než aby je nechaly zbankrotovat. Tato očekávání se později skutečně naplnila.

Díky poklesu úrokových sazeb si vlády některých zemí mohly levněji půjčovat, a tedy si půjčovaly více a jejich dluhy rostly. S růstem dluhu rostlo i riziko bankrotu, avšak odpověď ve formě vyšší úrokové sazby se – díky implicitním garancím ostatních států – nedostavovala. Situace je obdobná té, kdy si návštěvníci restaurace dělí účet rovným dílem bez ohledu na to, kdo sní kolik jídla: každý má motivaci objednat si víc, než kdyby platil sám za sebe, neboť nese pouze část nákladů. Stejně tak si vlády půjčovaly více, neboť také nenesly veškeré náklady svého chování. V ekonomii bývá tento typ situací někdy nazýván „tragédií obecní pastviny“ a je příznačné, že ekonom Philipp Bagus s odkazem na tuto analogii nazval svoji knihu o fungování eurozóny Tragédie eura.

Je řešením fiskální a politická unie?
Jelikož právě popsané problémy byly identifikovány již před vznikem eura, vyvstává otázka, proč tehdejší politici dali projektu společné měny nakonec zelenou. Odpověď na tuto otázku není žádným tajemstvím: evropští politici doufali, že v případě problémů, ke kterým muselo dříve nebo později dojít, se ukáže fiskální a politická centralizace jako další logický a nevyhnutelný integrační krok. Jak se v roce 1991 nechal slyšet německý kancléř Helmut Kohl: „Je absurdní očekávat, že je možné dlouhodobě udržet hospodářskou a měnovou unii bez unie politické.“ Ještě jasněji to vyjádřil o jedenáct let později Romano Prodi, tehdejší předseda Evropské komise: „Taková krize jednou přijde, pak vytvoříme nové ekonomické nástroje.“ Rozhodnutí zavést euro bylo zkrátka pouze prostředkem k pozdějšímu zavedení fiskální a politické unie.

Není tedy divu, že hlasy z tábora evropských politiků volající po hlubší integraci ve fiskální a politické oblasti jsou stále silnější. Například podle bývalého řeckého ministra financí Janose Papantonia je „posun směrem k fiskální a politické integraci cenou, kterou Evropa – eurozónou počínaje – musí zaplatit za svoji jednotu a relevanci na globální úrovni“. V podobném duchu volají nejvyšší unijní politici po „dokončení rozestavěného evropského domu“.

Je pravda, že fiskální a politická unie se v současnosti zdá odpovědí na některé ekonomické potíže, kterým eurozóna čelí. Jak bylo zmíněno výše, fiskální transfery skutečně mohou pomoci zmírnit dopady ekonomického poklesu. Problém je, že fiskální a politická unie může být funkční pouze tehdy, pokud pro tento projekt existuje dostatečná podpora „zdola“. Existuje-li skutečně tato podpora, pak by fiskální a politická unie měla být vytvořena, a sice přímo a explicitně za použití standardních demokratických procesů a „salámovou metodou“, tj. krok za krokem prostřednictvím zdánlivě nevinných „technických“ opatření.

Data, která by přímo ukazovala podporu fiskální a politické unie, nejsou k dispozici. Víme však to, že lidé obecně cítí mnohem větší sounáležitost se svou zemí než s evropským integračním projektem. Ačkoli tedy lidé obecně evropskou integraci podporují (podle Pew Research Center se podpora pohybuje kolem 60 %), je jejich podpora odvozena od toho, jak členství v EU prospívá jejich zemi. Dále také víme, že lidé uplatňují národní kriterium při posuzování přerozdělovacích programů. Občané jedněch členských států přitom nejeví příliš velkou ochotu finančně přispívat k řešení problémů v jiných členských státech. Jinými slovy, jak bývá občas připomínáno, neexistuje evropský démos. EU je tak v současnosti spíše arénou pro prosazování národních zájmů než platformou pro budoucí politickou integraci.

Připomeňme také, že pocit sounáležitosti je občas nízký i v samotných členských státech eurozóny: kupříkladu Bavoři pouze neochotně posílají finanční transfery do chudších částí Německa a stejnou neochotu pociťují i třeba obyvatelé severu Itálie vůči jihu. Podobná pnutí bychom našli i jinde v Evropě. Pokud vyvolávají nevoli transfery v rámci členských států, je pravděpodobné, že transfery v rámci fiskální unie na úrovni eurozóny by vyvolávaly nevoli mnohem větší.

Pokud by fiskální a politická unie přece jen byla navzdory preferencím občanů zavedena, politické tenze by se zřejmě jen vyostřily a tyto tenze by pak mohly přerůst v konflikty. Americká občanská válka je názornou ilustrací toho, že politická centralizace bez dostatečné podpory „zdola“ může zvýšit spíše než snížit riziko konfliktu. Pokud by k takovému vyostření skutečně došlo, nejevilo by se v tu chvíli omezení demokracie jen jako další nevyhnutelný krok pro udržení evropské jednoty? Tento černý scénář nelze vyloučit, vezmeme-li v úvahu, že již v minulosti měli evropští politici často snahu nadřazovat ideu evropského státu nad principy demokracie. Trefně to vyjádřil současný předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker: „Nemůže existovat demokratická volba, která jde proti smlouvám o EU.“ Motivací těchto politiků je jednak romantická vize o sjednocené Evropě, jednak pragmatická snaha posílit roli EU (rozuměj: jejich vlastní roli) v mezinárodních vztazích. V lepším případě by došlo ke krachu evropského integračního projektu dříve, než by se černý scénář naplnil. Ať tak či onak, zavedení fiskální a politické unie se nezdá jako právě proevropské řešení.

Jak zachránit evropský integrační projekt
Pokud je vytvoření fiskální a politické unie slepou uličkou, nabízí se opačný proces, tedy určitá forma dezintegrace eurozóny. Bylo by například možné snížit počet členů eurozóny či v rámci EU vytvořit několik měnových unií, které by sdružovaly státy s podobným průběhem hospodářského cyklu. Ekonomové se však neshodnou, jak nákladný by rozpad eurozóny byl. Ačkoli k rozpadu měnových unií došlo v minulosti mnohokrát, nikdy se nerozpadla unie takového rozsahu a významu, jakou je právě eurozóna. Navzdory této nejistotě se řada ekonomů domnívá, že dezintegrace eurozóny je tou správnou cestou.

Je však dezintegrace eurozóny politicky průchodná? Evropští politici v minulosti trvali na nevratnosti měnové integrace a vyjadřovali odhodlání bránit euro všemi možnými způsoby. Podle nedávného průzkumu Pew Research Center má navíc euro podporu veřejnosti. V Německu i ve Francii, jejichž postoj je pro zachování eurozóny klíčový, podporuje euro přes 70 % lidí.

Graf 4: Většina podporuje euro

Zdroj: Spring 2015 Global Attitudes. Q75. (Pew Research Center)

Nicméně německý ministr financí Wolfgang Schäuble nedávno navrhl, že by Řecko mohlo alespoň dočasně eurozónu opustit, čímž naznačil, že měnová integrace nevratný proces nutně být nemusí. Aby však dezintegrace eurozóny získala politickou podporu, je nutné, aby byla vnímána nikoli jako vítězství euroskepticismu, nýbrž jako krok, jenž umožní evropskému integračnímu projektu dlouhodobě přežít. To bude obtížné, neboť osud EU byl často spojován s osudem eura. Podle Angely Merkelové „jestliže padne euro, padne EU a potom padne i Evropa“.

Lze předpokládat, že k řízenému rozpadu eurozóny ve střednědobém horizontu nedojde a nedojde ani k vytvoření fiskální a politické unie. Evropský dům, který je nedostavěný podle jedněch a přerostlý podle jiných, tak bude nadále ekonomicky stagnovat. Neschopnost EU konkurovat na globální úrovni pak povede k nárůstu protekcionismu vůči třetím zemím, který bude obhajován specifičností Evropy. Členské státy začnou ztrácet trpělivost a EU se bude pomalu přibližovat ke svému rozpadu. Jestli k němu skutečně dojde, zůstává otevřenou otázkou.

---

Autoři:

• Marek Hudík