Jak regulovat hazard? Řešením může být analýza lokálních dopadů regulace – LIA

Již více než rok pracuje CETA – Centrum ekonomických a tržních analýz spolu s Odborem protidrogové politiky Úřadu vlády ČR na vědecko-výzkumném projektu, jehož cílem je definovat nové možnosti v regulaci hazardu. Hlavním pilířem projektu je aplikace ekonomické analýzy (analýza nákladů a výnosů) do specifických podmínek municipální politiky prostřednictvím unikátního nástroje: Hodnocení lokálních dopadů regulace (Local Impact Assessment – LIA). Stane se ekonomie v kombinaci s decentralizací rozhodování směrem k obcím novým směrem v regulaci hazardu na území České republiky?

Hazard v číslech

V České republice se hazardním hrám dlouhodobě daří. Již odpradávna patřila naše země – především svou výhodnou zeměpisnou polohou – mezi území protkané kupeckými stezkami. A právě kolem nich se koncentrovaly i doprovodné služby, mezi kterými samozřejmě byly i kratochvíle spojené s hrou v kostky a další hazardní hry. Vydržela nám hravost až do dnešních dní? Dost možná ano.

Podle údajů ministerstva financí bylo v roce 2016 sázejícími u legálních provozovatelů vloženo do hry 196,4 miliardy Kč, což představuje meziroční nárůst o 29 %. Během pěti let se prosá- zený objem finančních prostředků zvýšil o více než 71 miliard Kč. Na výhrách bylo sázejícím v roce 2016 vyplaceno 157,1 miliardy Kč, což představuje hrubé příjmy legálních provozovatelů loterií a jiných podobných her (rozdíl mezi finančními prostředky vloženými do hry a finančními prostředky vyplacenými zpět hráčům) ve výši 39,3 miliardy Kč. Od roku 2012 se hrubé příjmy provozovatelů zvýšily zhruba o deset miliard Kč.

 

 

Je to i díky tomu, že se navzdory regulaci zvyšuje počet hazardních pozic, tedy míst, v nichž je možné sázet finanční prostředky. Během jednoho roku jejich počet vzrostl o deset procent na necelých 58 tisíc zařízení. Jak ukazuje tabulka, nejvíce z nich – přes 80 % – tvoří interaktivní videoloterijní terminály, to jsou přístroje známé pod obecným označením „automaty“.

Hazard však vystrkuje růžky i v dalších oblastech, především na internetu, v mobilních telefonech a tabletech, v nichž se často umně skrývá i pod hry pro ty nejmenší hráče.

Potíže s regulovaným hazardem

I proto je hazardní odvětví pod drobnohledem veřejnosti. Podle zprávy Národního monitorovacího střediska můžeme konstatovat, že s hraním sázkové hry má zkušenosti přes 60 % populace ve věku 15 až 64 let. V obecné populaci je pak asi 4,5 až 5 % osob, u kterých je při hraní her evidováno vysoké riziko závislosti – jde o téměř 400 tisíc osob. Asi jedno procento z nich jsou patologičtí hráči, téměř z 90 % jde o muže. To jsou zarážející čísla, zejména pokud si uvědomíme, že hazardní aktivity mají velmi intenzivní negativní společenský dopad nikoli jen na úrovni státního rozpočtu, ale právě v lokalitách, v nichž je koncentrována poptávka po hazardních hrách. Právě proto je žádoucí, aby při regulačních záměrech byly brány v potaz nejen fiskální, ale i lokální společenské dopady hazardu a aby ekonomické a společenské problémy způsobené hazardem byly řešeny především tam, kde vznikají – v jednotlivých městech, obcích a městských částech a v nich žijících komunitách, nikoli na úrovni státního rozpočtu.

V České republice dlouho platilo, že regulace hazardu byla velmi intenzivní na úrovni centrální státní správy (zákony), která vymezuje prostor pro regulaci na úrovni místní samosprávy (vyhlášky měst a obcí). Ačkoliv postupně upravovaná legislativa již dává samosprávám významné kompetence, pozice samosprávních celků v této velmi exponované oblasti není jednoduchá. Se společenskými dopady hazardního průmyslu, zejména s těmi negativními, se totiž vyrovnávají hlavně obyvatelé měst, obcí a městských částí ve spádových oblastech herních pozic (herny, kasina). K systematickému vyhodnocování těchto dopadů, či dokonce k jejich kvantifikaci však dochází jen velmi zřídka.

Na (logicky velmi intenzivní) poptávku po lukrativní možnosti provozovat hazardní hry na území toho kterého města a na argumenty provozovatelů jsou především menší obce vybaveny velmi sporadicky. To vede k tomu, že řada obcí nedokáže efektivně vyhodnotit veškeré lokální dopady těchto aktivit. Starostové některých obcí deklarovali, že hazard vnímají jako šanci přilepšit obecním rozpočtům. Někteří z nich pak dokonce potvrdili, že jedním z hlavních argumentů pro povolení hazardu bylo to, že funguje (a přináší významné fiskální výnosy) v okolních obcích a že v podstatě jen reagovali na poptávku obyvatel, kteří jsou konfrontováni s kvalitou veřejných statků v obcích, ve kterých fungují herny nebo kasina (například infrastruktura, parky, sportoviště, školky a školy atd.).

Jak rozhodovat o hazardu?

Problém samozřejmě není to, že hazard existuje nebo že je v některých obcích legální. Naopak – již víme, že prohibice nefunguje, protože přesouvá preference nabídky i poptávky do stínové ekonomiky, v níž platí jen nepsaná pravidla. Skutečným problémem je to, že neexistuje jednotný a jednoduchý postup, na jehož základě by mohla samospráva obce, v níž se vyskytuje hazardní herní pozice, transparentně posoudit celkové lokální společenské dopady hazardu na obyvatele dané obce a jejího okolí (spádová oblast). Radnice mají v agendě velké penzum náročných úkonů a v rámci jejich zpracování se musí potýkat se složitou legislativou, s neexistencí dat, tlakem zájmových skupin a dalšími faktory.

To má za následek dva problémy – provozem herní pozice vznikají v lokalitě pozitivní i negativní dopady, které nejsou kvantifikovány a využity pro rozhodování o licenci. Tím druhým je, že ve spádové oblasti obce se mohou vyskytovat i další obce, jejichž obyvatelé mohou být hazardním průmyslem dotčeni, avšak tito nejsou za takzvané negativní externality nijak kompenzováni. Existuje nějaké řešení? Ano, a je jím právě LIA.

Co je local impact assessment?

LIA představuje jednoduchý nástroj, který s minimem úsilí umožňuje sofistikovaně počítat čistou ekonomickou pozici hazardu ve spádové oblasti, do níž město, obec nebo městská část spadá. Důkladné používání LIA by mohlo dopomoci k vý- raznému zefektivnění rozhodovacích procesů při udělování licence provozování hazardních pozic (rychlost, transparentnost, věcná správnost), a zároveň ke zvýšení možnosti kalkulace podmíněného udělení licence pro provoz hazardní herní pozice. Uživatel licence by se na jednu stranu musel podílet na přímé eliminaci negativních dopadů kalkulovaných pro danou spá- dovou oblast, na druhou stranu by měl jistotu, že svůj byznys bude moci provozovat za stabilních a udržitelných podmínek se stabilním obchodním modelem a že ve všech obcích na něj čeká stejná rozhodovací procedura, bez zbytečných průtahů či podnětů k ne zcela transparentnímu jednání.

V praxi totiž pozorujeme výrazné disproporce mezi rozhodová- ním zastupitelstev jednotlivých měst, obcí a městských částí – to zvyšuje prostor pro subjektivní výklad, vytváří tlak na křížové financování společenských nákladů hazardu a vytváří nesysté- mové prvky v tomto velmi komplikovaném odvětví.

 

 

Proto jsme rozpracovali australský koncept LIA, který pomůže velmi efektivně a srozumitelně kalkulovat náklady a výnosy hazardních herních pozic a použít tyto výsledky v rozhodování, přičemž nebude znamenat větší byrokratickou zátěž. To samosprávě vylepší pozici při jednání se zájmovými skupinami, neboť každá podnikatelská aktivita v oblasti hazardu znamená snazší přístup obyvatel k rizikové aktivitě, která může potenciálně vygenerovat nové patologicky závislé jedince a působit významné společenské náklady či negativní externality třetím stranám z veřejného i soukromého sektoru.

V případě, že je čistá ekonomická hodnota umístěné herní pozice negativní, bude například lokální regulátor moci povolit rozšíření nabídky závislostní industrie jen s podmínkou dodatečné eliminace negativních dopadů hazardu, dojde k návrhu konkrétních návrhů social harm reduction, jako například výdaji na prevenci, zřízením substituční herny, zřízením přístupu k adiktologické poradně apod. Obrázek ukazuje průběh LIA v obcích.

Jak by to mohlo vypadat v praxi? Celá procedura má pět jednoduchých částí:

1. Sběr a vyhodnocení informací získaných od žadatele projektu: Jde o rozšířený informační zdroj pro určené pracovníky vyhodnocující data o projektu. Některé údaje slouží jako doplňující informace k dotvoření celkového pohledu na projekt. Jiné jsou naopak nezbytné pro kvantitativní část analýzy.

2. Setkání s veřejností: Na základě předložených dat je provedeno základní vyhodnocení obecním úřadem a určení ekonomické pozice projektu. Spolu se základními informacemi o projektu a identifikací rizik jsou údaje předloženy veřejnosti k předložení podnětů, a to včetně reprezentantů okolních obcí ve vymezené spádové oblasti.

3. Zapracování připomínek ze strany veřejnosti: relevantní připomínky veřejnosti jsou komentovány žadatelem o licenci, popřípadě jsou dodatečně do návrhu projektu zahrnuta ochranná opatření.

4. Rozhodnutí o udělení/neudělení licence: V poslední fázi procesu obecní úřad vydává rozhodnutí o udělení, případně zamítnutí licence k provozování hazardního projektu. K tomu, aby bylo projektu uděleno povolení, je nutné, aby žadatel přesvědčil o pozitivním přínosu svého projektu pro místní komunitu. O tom, zda projekt představuje pozitivní přínos, rozhoduje příslušný obecní úřad po absolvování všech fází procesu. Musí být patrné, že žadatel přistupuje k problematice hazardu s obezřetností, bere v potaz veškeré negativní dopady s tím spojené a je ochoten podílet se na jejich eliminaci – toto může představovat podmínku pro udělení licence.

5. Fáze kompenzace obcí ve spádové oblasti: Spádové oblasti pro kasina a herny se různí podle demografických faktorů (přepočet potenciálních hráčů na km2). Ve spádové oblasti se může nacházet jedna obec, nebo několik obcí. Obec s hernou či kasinem nemusí kompenzovat všechny obce ve své spá- dové oblasti – vhodné je kompenzovat pouze obce, jež se na klientském potenciálu podílejí alespoň deseti procenty. Obce ve spádové oblasti nemají právo na spolurozhodování o udělení nebo neudělení licence. Pokud je však licence udělena, měly by být kompenzovány z fiskálních výnosů.

Výhodou tohoto konceptu je hlavně transparentnost v kombinaci s internalizací externalit, to je k eliminaci negativních společenských jevů, které vznikají provozováním hazardu, ale za které provozovatel nenese odpovědnost. K tomu, aby se LIA stala součástí rozhodovacích procesů v České republice, vede ještě dlouhá cesta. Dílčí výstupy projektu, který se problematikou zabývá, však ukazují, že by implementace podobného nástroje současné praxi velmi prospěla.

 

Autor: Aleš Rod

 

O autorovi:

Aleš Rod je v CETA ředitelem pro výzkum. Aleš získal doktorát v oboru Ekonomické teorie na Vysoké škole ekonomické v Praze, kde zároveň vyučuje na Katedře ekonomie. Zabývá se principy a dopady regulací, vlivem nástrojů fiskální politiky na veřejné finance, analýzou stínové ekonomiky, výzkumem v oblastech bankovnictví a ekonomie luxusu, též konzultuje projekty v oblasti digitální ekonomiky pro veřejný i soukromý sektor v ČR i zahraničí.

 

---

Autoři:

• Aleš Rod