Jak ven ze stínu? Decentralizací.

Existují různé názory na to, zda stínová ekonomika vůbec představuje problém. Hodně přitom záleží na tom, jak se kdo staví k roli státu v hospodářství. Není překvapivé, že sociálnědemokratičtí nebo socialističtí příznivci zdůrazňují sobeckost a nezodpovědnost vůči společnosti, která kvůli neplacení daní nemůže poskytovat dostatek veřejných statků. Naopak liberálové se ke stínové ekonomice často stavějí shovívavě – vidí v ní boj proti rostoucí moci státu a boj za svobodné, nerušené (tržní) vztahy mezi lidmi.

Nicméně i nejzarytější obhájci svobodného trhu musí uznat, že v jádru této šedé zóny se určitý problém skrývá. Rozšíření šedé ekonomiky je přinejmenším příznakem toho, že stát není hospodárný a lidé nerespektují zákony. Ani jedno není pro dlouhodobou stabilitu a bohatství společnosti příznivé. Mělo by tedy být v zájmu všech udržovat rozsah stínové ekonomiky na minimální míře. Jak ale na to?

Politici obvykle vidí ve stínové ekonomice především ušlé daňové příjmy. To sám o sobě není špatný přístup, nesmí však být doprovázen zkratkovitou úvahou: „Lidé zatajují příjmy, protože mají příležitost zatajovat příjmy. Omezme tyto příležitosti a daňové výnosy vzrostou.“ Zkušenosti totiž ukazují, že v realitě to tak jednoduše nefunguje.

Finská zkušenost
Například ve Finsku v roce 2010 dospěla parlamentní komise k závěru, že rozsah šedé ekonomiky (ve smyslu nezaplacených daní) je příliš vysoký (6,9 %), a finská vláda následně označila boj s šedou ekonomikou za svoji prioritu. Přestože na něj vyhradila značné dodatečné zdroje, kýžené daňové příjmy se nedostavily.

Jedním z hlavních důvodů je to, že mnohé firmy z šedé zóny raději ukončí činnost, než aby platily všechny odvody. Jde totiž o malé firmy, které sotva přežívají. Takové se vyskytují v každém hospodářství: ve Finsku před finanční krizí vykazovalo záporné zisky 5 % firem; v rámci malých firem šlo dokonce o desetiprocentní podíl. Operování v šedé zóně je tedy pro mnoho firem způsobem, jak přežít – je střední cestou mezi prosperitou a bankrotem. Znamená sice neplacení odvodů, na druhou stranu však nezatěžuje sociální systém.

Úspěšný tlak na výběr daní u těchto firem tedy paradoxně má svoji nepříjemnou odvrácenou stranu: může se stát, že firmy ukončí činnost a zvýší se nezaměstnanost; může se stát, že firmy začnou platit daně, ale bude to znamenat vyšší ceny zboží a služeb a nižší zaměstnanost; může se stát, že firmy začnou platit daně, ale zároveň budou usilovat o státní podporu.

Nelze také zapomínat na to, že rozšiřování daňových kontrol má podle zkušeností za následek pokles jejich účinnosti. Daňové kontroly totiž nejsou náhodné – primárně se soustřeďují na případy, které jsou nejpodezřelejší a kde je nejvyšší šance na dodatečný výběr daní. Rozšiřování kontrol proto znamená vyšší procento případů, které se nakonec vysvětlí a k dodatečnému výběru daní nepovedou.

Podle některých odhadů (přesná data nejsou k dispozici) zvýšení daňových výnosů ani nedosáhne úrovně dodatečných nákladů na vymáhání výběru daní – přinejmenším bez zásadního zvýšení účinnosti kontrol.

Český přístup
I v České republice lze sledovat trend vedoucí k posílení regulace a kontrol s cílem omezit daňové úniky a podvody. V roce 2014 byla zřízena tzv. daňová kobra – společný tým policistů, celníků a odborníků z finanční správy –, která má při odhalování daňových úniků pracovat účinněji. První zprávy o její činnosti jsou již k dispozici, tým je pochopitelně patřičně mediálně prezentuje. Na věcné hodnocení nákladů a výnosů je ale ještě příliš brzy. Daňová kobra nestaví na zelené louce a některé případy, které odhalila, by byla finanční správa odhalila tak jako tak. Je proto třeba vyčíslit její čistou přidanou hodnotu a tu pak poměřit s náklady na její činnost.

Graf 1: Velikost šedé ekonomiky v zemích EU v roce 2015 (% HDP)

Zdroj: Schneider, F. 2015. Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2015: Different Developments.

V poslední době získal mediální pozornost spíše návrh na elektronickou evidenci tržeb, a to jako další nástroj účinnějšího výběru daní. Ministerstvo financí za svůj vzor označilo chorvatský systém zavedený v roce 2013. Může toto opatření vést k omezení stínové ekonomiky? Souvislost tu není moc zřejmá. V rámci Evropy totiž evidenci tržeb vynucují především státy, v nichž je podíl stínové ekonomiky velmi vysoký – například právě zmíněné Chorvatsko, dále pak Bulharsko, Rumunsko, Litva, Kypr, Malta, Polsko, Řecko, Maďarsko, Itálie. Naopak země s nízkým podílem ji nemají – z 15 zemí EU s podprůměrnou velikostí stínové ekonomiky má evidenci tržeb pouze Belgie, Slovensko a Švédsko (viz graf 1). Z toho plyne následující úvaha:

Evidence tržeb je, zdá se, spíše symptomem vysokého podílu stínové ekonomiky. Země, v nichž je tento podíl nízký, ji nepotřebují. Otázkou zůstává, kam patří Česká republika – podíl stínové ekonomiky je v ČR nižší, než činí evropský průměr; na druhou stranu jistě nepatříme mezi premianty. Mohli bychom být v pokušení navázat tvrzením, že evidence tržeb by se u zemí s nízkým podílem stínové ekonomiky nevyplatila, nicméně v zemích s vysokým podílem stínové ekonomiky může výrazně pomoci jejímu zmenšení. Jenže data toto tvrzení nepodporují. Nelze v nich vysledovat, že by si jedna skupina zemí vedla jednoznačně lépe než druhá. Konkrétně v České republice, jak ukazuje graf 2, se v posledních 13 letech (s výjimkou roku 2009) i bez evidence tržeb velikost stínové ekonomiky plynule zmenšuje a tento trend je obdobný jako vývoj průměrné hodnoty pro celou Evropskou unii.

Závěrem naší úvahy tedy je, že k omezení stínové ekonomiky zjevně napomáhají úplně jiná opatření. To je zcela v souladu s výzkumy, které na toto téma byly dosud provedeny. Tužší regulace a represivní opatření nemají velkou účinnost – jsou jen vnější motivací pro občany. Ta však těžko funguje bez motivace vnitřní – tj. bez vnitřní ochoty občanů pohybovat se v oficiální ekonomice a považovat to za normální.

Graf 2: Vývoj velikosti stínové ekonomiky 2003-15 (% HDP)

Zdroj: Schneider, F. 2015. Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2015: Different Developments.

Na politické úrovni se bohužel o této stránce příliš nehovoří. Například Akční plán pro posílení boje proti daňovým podvodům a únikům, který přijala Evropská komise v roce 2012, navrhuje 34 konkrétních opatření. Všechna se ale zaměřují buď na omezení prostoru pro daňové podvody a úniky, nebo na zlepšení účinnosti finanční správy. Žádná z nich ale neřeší to, co empirické výzkumy označují za hlavní pobídku k setrvání v oficiální ekonomice – snížení daňové zátěže, zkvalitnění veřejných institucí, zefektivnění poskytování veřejných statků, deregulace a posílení účasti občanů na rozhodování o věcech veřejných.

Pochopitelně, není divu, proč účinná opatření nejsou mezi politickými reprezentanty příliš populární. Některá z nich mohou být přímo v rozporu s jimi zastávanou politickou ideologií (např. deregulace), u jiných se efekty na spokojenost občanů projeví jen nepřímo a se zpožděním (např. zlepšení poskytování veřejných statků) a u některých nemusí být jasné, v jaké podobě je přesně implementovat, aby přinesly kýžený účinek (např. posílení účasti občanů na politickém rozhodování).

Účinná cesta ven?
Zde pak mohou pozitivní úlohu sehrát komparativní empirické výzkumy, které ukážou funkční modely uplatňované v praxi a identifikují jejich klíčové principy. Navíc mohou ukázat, že se jimi dá docílit pozitivních efektů i na další palčivé společenské problémy. Zajímavým příspěvkem z poslední doby je analýza italských ekonomů Roberta Dell’Anna a Désirée Teobaldelliové, která klade do souvislosti stínovou ekonomiku s korupcí.

Tito ekonomové argumentují, že je vhodné tyto dva jevy řešit společně, jelikož mají společné jmenovatele: oba souvisejí s nízkou kvalitou a efektivitou veřejného sektoru, oba jsou protizákonné (korupce vždy, stínová ekonomika v některých případech) a oba mají hluboké kulturní a sociální zakořenění.

Na druhou stranu, vzájemný vztah korupce a šedé ekonomiky není zcela jednoznačný. V zemích, kde je podíl šedé ekonomiky významný, jdou tyto dva jevy ruku v ruce a spíše se posilují. Firmy mají poměrně silnou vnitřní motivaci operovat v neoficiální ekonomice a korupce je pro ně způsobem, jak bránit odhalení své činnosti. V tomto smyslu tedy rozšíření šedé ekonomiky působí jako dodatečná pobídka pro rozšiřování korupce. Lze však předpokládat, že pokud již úředníci veřejné správy budou ochotni přijímat úplatky, nezůstanou jen pasivními příjemci. Budou aktivně korupci vycházet vstříc (vyžadovat úplatky), což se dá z pohledu firem interpretovat i jako dodatečný náklad operování v oficiální ekonomice. Tyto vyšší náklady pak motivují k útěku do ekonomiky neoficiální.

V zemích, kde je podíl šedé ekonomiky nízký (a příjmy vysoké), se naopak ukazuje, že mezi korupcí a šedou ekonomikou je spíš substituční vztah, tj. objevuje se buď jedno, nebo druhé. Korupci používají spíše firmy operující v oficiální ekonomice, které se snaží získat výhody při obchodování s veřejným sektorem. Korupce není rozšířená tak, aby sloužila především jako pomůcka pro setrvání v šedé zóně.

V tomto smyslu se dá obecně říci, že stínová ekonomika má na korupci vyšší vliv, než má korupce na stínovou ekonomiku. Jinými slovy, rozšiřování stínové ekonomiky má za následek také větší rozšíření korupce ve společnosti; opačná tendence (korupce posilující stínovou ekonomiku) však není tak zřejmá. V každém případě ale oba jevy souvisejí s byrokracií a nízkou úrovní vymáhání práva.

Jak ale zatočit s byrokracií a docílit silnějšího právního systému? Je nutné se ihned bavit o podrobných, dílčích opatřeních, nebo existuje i paušální řešení, které by mohlo přinést podstatné zlepšení? Dell’Anno a Teobaldelliová tvrdí, že takovým generálním řešením by mohla být (fiskální) decentralizace.

Decentralizace
Decentralizací se nutně nemyslí například federalizace daného státu. Nejde o to, aby nižší jednotky měly možnost rozhodovat ve všech politických otázkách. Klíčová je spíše decentralizace fiskální, tj. přenesení některých částí státního rozpočtu na nižší správní jednotky. Ty mají právo stanovovat některé odvody a rozhodovat o použití vybraných zdrojů. (Nutno poznamenat, že pouhé právo rozhodovat o výdajích, pokud jsou přitom příjmy stanoveny shora, nepřináší žádoucí výsledky, které jsou zmíněny níže.)

Hlavní očekávaný přínos decentralizace je celkem prostý: tím, že se o veřejných zdrojích rozhoduje na úrovni, která je blíže občanům, mají lidé vyšší motivaci podílet se na rozhodování o jejich výběru a použití a rovněž mají vyšší motivaci dohlížet na hospodárnost jejich vynakládání. Díky tomuto tlaku je kvalita poskytování veřejných statků vyšší, stejně jako vymáhání práva. Občané již nemají tak silnou motivaci uchylovat se do šedé zóny, stejně jako nemají tolik motivací ani příležitostí ke korupci. Přirozeně se také občané s příslušnou správní jednotkou více identifikují, což dále oslabuje motivaci skrývat svou hospodářskou činnost před úřady.

Decentralizace přináší však i nepřímé efekty, které nejsou o nic méně účinné. Decentralizace totiž přináší další možnost výběru: občan a firma již nemá pouze na výběr mezi oficiální a neoficiální ekonomikou, nýbrž může také snadno „hlasovat nohama“ a přesunout svoje působení do jiné oblasti s příznivějšími podmínkami. Tato možnost vytváří mez pro regulaci hospodářského života a dodatečnou pobídku ke kultivaci podmínek pro podnikání.

Promyšleno do důsledků, tento druhý efekt by měl mít i dopad na vztah korupce a šedé ekonomiky. V decentralizovaném právním systému by existence korupce neměla tak silně pobízet k útěku do šedé ekonomiky – pro ekonomické subjekty, které se na korupci podílet nechtějí, může být řešením odhod do jiné jurisdikce.

Empirická analýza tyto provedené úvahy potvrzuje. Úroveň korupce i šedé ekonomiky jsou statisticky nižší ve federalizovaných státech oproti státům centralizovaným. Rozdíl mezi nimi činí přibližně 8-9 procentních bodů. (Pro představu, to je přibližně rozdíl mezi úrovní stínové ekonomiky v České republice a ve Švýcarsku.)

Ukazuje se také, že vliv zvýšení (pociťované úrovně) korupce na rozšíření stínové ekonomiky je výrazně vyšší v centralizovaných státech než ve státech federalizovaných. U prvně jmenovaných vede zvýšení pociťované úrovně korupce k téměř dvojnásobnému rozšíření šedé ekonomiky oproti státům federalizovaným.

Závěrem
Přestože na existenci stínové ekonomiky panují různé názory, přinejmenším existuje shoda v tom, že její přílišné rozšíření signalizuje problém ve fungování státu a v jeho vztahu k občanům. Nalezení účinného řešení ztěžuje fakt, že jde o jev komplexní – má více příčin a navíc se vzájemně ovlivňuje s dalšími jevy. I proto je někdy obtížné veřejnosti a politickým zástupcům vysvětlovat, co vše je potřeba podniknout; a i proto mohou snadno získávat na popularitě řešení, která jsou možná efektní a snad i krátkodobě efektivní, nicméně dlouhodobě selhávají. Zde jsme proto chtěli nabídnout i jedno efektní, a přitom funkční řešení. Fiskální decentralizace je pro veřejnost snadno srozumitelná a její žádoucí dopady se v empirických výzkumech potvrzují. Má tedy šanci na to, aby byla i politicky realizovatelná.

---

Autoři:

• Miroslav Svoboda